浅议省直管县财政体制改革
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财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(简称《意见》),明确提出了省直接管理县(以下简称“省直管县”)财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。该《意见》为下一步的财政体制改革指明了方向。
一、现行市管县财政体制存在的弊端
我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的,当时省政府的派出机构即地区行政公署,实质上并不是一级政府。1983年,国务院提出,让这个派出机构与区域内的一座中心城市机构进行合并,利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,减少条块分割、城乡分割,这就是当年市管县诞生的背景。从实际来看,这项改革在初中期对县域经济的发展确实也起到了一定的推动作用,具有历史适应性。但随着时间的推移,特别是在上世纪90年代中后期城市化进程加快和国有企业脱困情况下,市级政府的市本位倾向日益增强,县域财富向城市日趋集中,很多城市事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制度下,地级市为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,导致城乡差距越拉越大。另一方面,当年相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的,而是被强推上去的,其实并不具备条件;有的则是“矬子里拔大个”,其经济实力甚至还不如所管辖的县,这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。在改革开放之初县域经济以农业为主的特定条件下,实行的“市领导县”对于县域经济发展起到了一定促进作用。但这种体制本质上是“重城市轻县域(农村)”的行政管理体制,在加快城市发展的同时,却抑制了县域的发展。
二、省直管县财政体制改革的必要性与可行性
省直管县财政体制改革的必要性:一是要实现经济的跨越式发展有必要对省以下财政体制予以调整。目前,县域经济还不能成为实现经济跨越式发展的支撑点和主战场,而制约县域经济发展的主要体制性障碍是权力下放不够,自主发展空间太小,县域经济发展缺乏活力。在这种情况下,调整省以下财政体制,突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力,是一种现实而必然的选择。二是统筹城乡发展、解决三农问题有必要对省以下财政体制予以调整。目前,市管县不仅没有达到“以城带乡”、“城乡互补”的体制设计初衷,而且在一定程度上加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应,其结果是城乡经济发展失衡,“三农”问题积重难返。实行省直管县,即通过“市县分置”实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。三是分税制的不彻底、不完善要求对现行财政体制进行调整。在分税制改革按照事权和财权相统一的原则推进过程中,由于地方政府层级过多、部门利益协调不均等因素的影响,造成各级政府职责模糊和交叉、事权和财权不协调,影响省以下分税制财政体制的合理性和科学性,县乡财政陷入“无税可分、无利可享”的境地。实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。四是行政区划改革的全面推进必须与财政体制的调整相统一。实践表明,地方政府行政层级每增加一级,就会导致信息流失率增加,财政资金流转效率降低,权力控制和政策执行的力度减弱,政府的管理效率降低。而要对目前这种多层级的行政区划进行改革,客观上要求财政体制改革先行,只有建立了相对稳固的财政制度,才可能保证地方政府行政区划改革的平稳过渡。
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