高技术产业发展的税收政策研究
高技术产业发展的税收政策研究 高技术产业发展的税收政策研究 高技术产业发展的税收政策研究
内容提要: 高技术产业在我国将发挥重要作用,政府创造有利于提升高技术产业创新能力、促进高技术产业发展的政策环境,显得尤为必要。政府发挥作用的手段包括税收优惠、直接增加投入、创造多元化的投融资体系等,而税收优惠是各国普遍运用且较为有效的手段之一。我国当前税收制度以及相关的税收政策,存在制约高技术产业发展的诸多因素。新一轮税制改革在即,如何使新的税制在设计上更有利于高技术产业发展是一个重大现实问题。本报告从理论和实践的结合上,论述税收政策促进高技术产业发展的作用及基本税收优惠方式,揭示当前我国高技术产业发展中税收政策面临的主要问题,并在借鉴国际经验和测算我国高技术产业税负水平的基础上,进一步提出了建立和完善符合WTO规则要求的高技术产业发展的税收政策取向和建议。
一、税收政策在促进高技术产业发展中的作用及其机理分析
税收不仅是一国取得财政收入的主要手段,同时也是政府调控经济的重要杠杆。不同的税收体制和税收政策对高技术产业的发展的影响也不同,为促进高技术产业的发展,应注意发挥税收政策的积极作用。税收政策在高技术产业发展中的作用机理是怎样的呢?
(一)高技术产业的特点决定了政府必须在其中发挥引导作用 中国高技术产业发展的一些特殊性也决定了政府支持(包括税收支持)的必要性。尽管改革开放后特别是90年代以来,我国高技术产业发展迅速且其在国民经济中的地位越来越重要,但是加入WTO后,经济全球化对我国经济带来机遇与挑战是并存的,考虑到我国高技术产业发展的现状,可以说挑战大于机遇。其原因在于,与国外发达国家相比,我国高技术产业发展仍处于初创阶段,发展差距较为明显。具体表现为:第一,企业规模普遍偏小,研究开发能力尤其是对核心技术的开发能力较差,难以为国内企业自身发展提供足够的技术支持。第二,高技术产品的附加值低,产品竞争力在国际产业分工中处于较低层次。这些因素也决定了政府在对高技术产业提供税收优惠过程中应体现中国的特色。
(二)高技术产业发展中存在的外溢性需要政府提供税收优惠
从西方经济学的原理看,在市场不完全的情况下,税收政策的调节作用将更加明显。这主要是因为市场并不是万能的,它存在着诸如外部性、信息不对称性、不完全竞争等诸多情况,此时边际投资的社会收益率很可能会高于私人收益率,如果没有政府的调控,市场的不完全性将限制资源的最优配置。这一点明显地存在于高技术企业的发展过程中。高技术企业的生命力在于企业的技术创新,而企业的技术创新通常表现为:发明——开发——设计——试制——产品化——商品化这样一个在特定时空下持续发展的系统过程,这个系统过程中有些环节明显地体现着市场的不完全性。
2、进行研究与开发活动的主体即高科技人才本身也具有外部性。科学技术的竞争,从某种程度上是科技人才的竞争。高科技人才的形成需要大量的教育投入,教育投资尤其是基础教育带有明显的公共性。这主要体现在以下几个方面:其一,基础性教育是形成高科技人才的基础,一个国家要想促进科技进步增强本国的经济实力,就必须发展基础教育,这不仅要加大财政投入,而且也应在财税政策上给予一定的优惠。其二,科技人才的再教育与培训。这属于企业的职责,但由于在市场经济条件下,高科技人才具有较强的流动性,企业对职工的培训与教育往往最后形成一种社会的收益,这种私人投入不能由企业独享,就必然使得企业进行成本和收益的比较,从而减少对企业员工的培训。此时也必须由政府出面进行一定的政策干预,这主要包括对企业员工培训投入进行适当的税收支持。
3、高新技术企业的研究开发活动还存在着严重的信息不对称。主要表现在研究开发投资的项目有保守机密的必要,但项目的融资需要公开必不可少的信息,这之间存在信息的不对称性,政府为鼓励研究开发项目获得其充分的融资渠道,也需要给予一些政策的扶持。
4、技术创新的规模与风险是其重要特征。某些高技术产业的规模对于任何一个私人企业都显得过于庞大。此时政府可以对私人部门采取优惠措施或直接参与投资。同时,研究与开发投资的收益比起传统项目更加具有不确定性,风险厌恶者对此类收益的预期就大打折扣,也使得私人部门提供的研究与开发投资不足。
基于以上的理论分析,可以得出这样一个结论:最优的税收优惠政策存在于出现外部经济的场合,政府在税收优惠的设计应依据税收优惠成本效益分析理论来具体操作,即当某项经济活动的私人成本超过了社会成本,或者说私人效益低于社会效益时,为提高社会市场效率提供税收优惠政策就成为必然。
(三)不同的税收体系对经济增长的影响不同
1、不同的税收体系适应于不同的经济增长模式。税收体系对高新技术产业的影响主要体现在税制结构上,良好的税收体系对于高新技术产业发展起到积极的促进作用。从世界范围看,主要有以所得税为主体的直接税和以增值税为主体的间接税两种税收制度被广泛运用,其中很多国家综合运用了两种税收制度即实行混合税制,但其侧重点各有不同。一般来说,所得税有利于调节经济、实现公平分配,但是选择以所得税为主的税制结构要求国民经济市场化程度较高,社会对收入的监控网络覆盖面广,社会纳税意识较强、法制健全,也就是说只有在这些条件得以满足的情况下,以所得税为主体的税制结构才能发挥最大的效用。事实上,目前工业化程度较高的国家普遍采用了以直接税为主体的税制结构。但世界上也有一部分国家实行以增值税为主体的税制结构。增值税属流转税,是间接税体系的主体税种,是对商品和劳务的增值额而征收的。流转税虽然具有累退性,不利于实现GDP的公平分配,但它作为间接税,参与GDP的初次分配,具有易于征管以及保证税收收入稳定增长的特点,从理论上说,以间接税为主体的税制结构适合于粗放型经济增长的需要。在实践中,根据扣除额的不同,增值税分为生产型、收入型和消费型三种类型,从实行增值税的国家看,绝大多数国家都实行消费型增值税,这主要是由于消费型增值税允许企业对购进的固定资产金额一次性扣除,彻底消除重复征税的因素,更利于企业的产品以不含税价格参与市场竞争,是税收中性和合理税收负担的体现。
针对高技术产业而言,很多国家为了鼓励本国的科技发展与创新,都给予所得税优惠,而难以在增值税上有所表现,这基本上是与所在国以所得税为主体的税收体系紧密相连的。而在实行增值税的国家中,难以直接给予企业增值税优惠,因为增值税是一个中性税种,它的征收和抵扣是一个紧密相连的链条,如果从中间环节给与优惠,那么就会割断整个链条,引起税收的不公平。而事实上,消费型增值税与生产型增值税相比,税制本身已经包含了很大程度的鼓励投资的因素,所以从世界范围看,虽然各国的税收体系不尽一致,但是除了生产型增值税这一税种对高新技术产业的发展有一些抑制作用外,整个税制体系对高新技术企业的发展还是具有一定的促进作用的。
(四)对高技术产业的税收优惠的主要方式
对高技术企业提供税收优惠方式主要包括:税收豁免、优惠税率或低税率、免税期、纳税扣除、盈亏互抵、准备金制度、税收抵免、优惠退税、延期纳税、加速折旧等。它们各自具有不同的特点及影响。税收优惠工具不同,产生的效果也不同。根据税收减免的性质划分,大体包括税额式减免和税基式减免两种方式。税额式减免主要包括直接税收减免、优惠税率等形式,税基式优惠主要包括加速折旧、投资抵
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