税收公平准则与所得税制的审视
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个人所得税制是对个人取得的收入进行征税的一项制度。其税负的高低,直接影响到国民的支付能力和国民生活质量。2011年6月刚修订并于9月实施的个人所得税法在两会上再次被提出,并受到社会各界的关注。因此,完善个人所得税法,对增强个人所得税合理分配社会财富,构建和谐社会、促进社会健康发展,具有非常现实的意义。
一、税收公平原则的内涵解析 其次,税收征管公平。税务机关通过征管,促使符合法定纳税条件、产生纳税义务的经济行为的纳税人正确履行纳税义务,打击和纠正税收违法行为,实现法制、公平的税收环境。通过税务机关的公平执法,将潜在的税源变为现实的税收收入,促使税收公平原则的真正落实。再次,用税公平。税收的实质是政府将纳税人的一部分个人财产转移到国家手中成为其收入,依据相关的职能运用这些收入为纳税人创造更好的生存环境和发展条件,提供公共产品或服务。因此,公民依法纳税与政府提供公共产品或服务二者在数量和质量上必须相等。如果政府虽然做到公平征税,但税款并未按纳税人的公共利益合理使用,相反却被用来满足当权者的贪欲,这实际上是对纳税人的最大不公平。只有构建和谐统一的征纳税关系,才能实现真正的用税公平。
二、对我国现行个人所得税制公平性的审视
(一)个人所得税的定税公平分析 2.费用扣除标准的缺陷产生不公。个人所得税是以净收入为征税对象的税种,而费用扣除是计算净收入的关键。目前我国个税费用扣除标准主要缺陷有:
(1)工资薪金费用扣除采用“一刀切”。没有区别纳税人的家庭负担情况和家庭支出因素,比如纳税人的住房、养老、失业、赡养人数、婚姻状况、健康状况等因素。2008-2009年,我国住房支出、医疗开支和教育费用占家庭消费支出比重呈逐年上升趋势,尤其是住房货币化改革和房价持续上涨的情况下,采用费用扣除“一刀切”,是难以体现公平税负。
(2)现行个税对工薪所得的费用扣除没有与居民消费价格指数挂钩。法国着名启蒙思想家、哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“法律要有所规定时,应该尽量避免用银钱作规定。无数原因可以促使货币的价值改变,所以改变后同一金额已不再是同一的东西了。”[3](P2
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7)实践也证明,规定具体数额会使个税随时间推移而削弱了调节个人收入的功能。1980年颁布的个税规定了工资薪金扣除标准800元,当时城镇居民月平均收入只有39.8元,城市居民消费价格指数为109.5;到2005年城镇居民月平均收入达到了874.42元,价格指数高达503.1,从收入的增长与消费价格指数翻番情况看,800元的扣除标准明显已经过时了。同样,2011年修订的3500元的扣除标准,也因当前的物价通胀而使工薪阶层的利益受损。
3.内外纳税人扣除标准不公。我国个税规定外籍自然人在境内取得工资、薪金所得每月可以按4800元进行扣除费用,比本国居民的扣除标准高1300元。笔者认为,外籍自然人与中国居民同处一个生活环境,其扣除标准理应与中国居民一致。因此,境内外人员扣除标准不同的做法,显然无法体现中外纳税人的平等地位。
(二)个人所得税的征税公平分析
(三)个人所得税的用税公平分析
税收是以公民依法缴纳的税款换取国家提供相应的公共产品或公共服务的一项交易。在这项交易中,税法赋予政府和公民两者的权益是平等的。然而,在实际操作中,政府和公民之间权利和义务并不对等,公民基本的纳税人权利难以得到有效保障。主要表现在:
1.从纳税人角度来看,纳税人没有得到应有的权利和尊重。纳税人只有依法纳税权,至于纳税人交纳的每一笔税款怎么用,用在哪里,这些问题都十分不明确,并未获得相应的知情权。据《中国青年报》关于“作为纳税人,你最关心什么问题?”的调查,49.4%的人选择了“政府把我们缴的税用到哪儿去了”。[6]显然,不明不白的纳税,是无法让纳税人感受公平,更难以提高民众的纳税遵从度。 3.从税务机关层面看,税收服务不到位。主要表现在:
(1)税收服务意识淡薄,执法与服务对立。税务人员习惯于以管人者自居,将纳税人摆到被管理层面,把纳税人本应享受的优惠政策当作个人“恩惠施舍”,更有甚者把本将归于费用扣除范围的项目强制纳入收入项目,造成纳税人过度纳税;
(2)税收服务质量差。服务工作缺乏主动性,不能耐心细致地解答咨询问题,办理涉税事宜拖拉,行为不规范,语言生硬,态度粗暴。从以上分析可以看出:这种只有权利或只有义务的不对等的权益关系,是无法让广大纳税人体会到公平。政府可以凭借政治权力强制公民纳税,但公民纳税的遵从度不高。
三、重构我国个人所得税公平机制的思路
针对当前个人所得税制存在的问题,借鉴西方国家税收制度的经验,从定税公平、征税公平、用税公平的三个层次出发,分析重塑我国个人所得税公平机制的途径:
(一)完善税制是实现公平分配的基础
笔者认为个人所得税要消除不公、难以量能课税等不足,就必须实现由分类征收模式向综合征收模式转变。实行以综合收入为税基,以家庭为基本纳税单位,自行申报为特征的综合所得税制,这是现代个人所得税制度的一个基本税制模式,也是我国个税改革的必然选择。
1.采用反列举办法规定征税范围。借鉴西方国家的经验,在税法中只规定免税的所得专案,即免税所得专案之外的一切货币和非货币的收益一律纳入个人所得税的课税范围。这种方法所确定的课税范围,可以避免因经济发展过程中发生的新业务而增加的收入游离于纳税范围之外。与正项列举课税项目相比,课税范围更加广泛。
2.实行综合所得税制。目前,个人所得税的税制模式主要有三种:分类所得税制、综合所得税制、分类综合所得税制。综合各税制模式的特点来看,综合所得税制在调控个人收入分配的优势更为明显。借鉴美国的经验,将纳税人全年各种所得不分性质、来源、形式等统一加总求总收入,然后按照统一扣除和超额累进税率表计算应纳税额,这样,既能覆盖所有的个人收入,又减少了将各种不同类型所得按月、按次等计算的麻烦,全面反映纳税人的综合纳税能力,更好地体现了纳税人的实际负税水平。
3.完善费用扣除标准。借鉴日本、美国等国家的经验,一方面,要使费用扣除项目具体化,充分考虑纳税人在教育、住房、医疗保健
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