强化税收职能与优化税收管理
强化税收职能与优化税收管理 强化税收职能与优化税收管理 强化税收职能与优化税收管理 郄禄秋 李长江 赵劲松
理论界对税收职能的论述，虽然观点不尽一致，但不管怎样表述，税收的各种职能，最终都要通过税收征管来实现。征管工作的质量，对实现税收的职能有重大影响。要使税收职能作用能发挥到最佳状态，基本前提是有效的征收、规范的管理、严格的稽查，也就是税收征纳行为的法制化、规范化、科学化。
一
目前我国的税收征管和税制建设还存在诸多问题，严重影响和制约着税收职能作用的发挥。 任务高压下的税收征管，其危害是显而易见的。其一，刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法，看似力度很大，实质上是对法律尊严的自我践踏。其二，大面积的超常征收，人为改变了正常情况下的税收数量和规模，掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度，为宏观决策提供了虚假的数字依据。尤其是以“列收列支”为主要手段的税收空转，导致国家预决算失真，虚假的收入信息带来错误的支出安排。其三，组织收入工作的秩序和程序被打乱，一些地区陷入“一季度缓，二季度慢，三季度紧，四季度拼”的恶性循环。税收入库不是逐月按计划完成进度，而是季度、半年、年底呈现高峰，其他月份走入低谷，呈现出不规则的“M”曲线，不利于财政资金的合理调度，也不利于宏观调控政策的落实。更为严重的是，身为执法者的税务机关借助纳税人预缴税款确保收入进度，正常的征纳关系演变成一种互利互惠的协作关系，执法职能受到严重削弱。
（二）一些税种先天不足，税收对经济调节乏力
税收的调节职能主要通过税种的设置、税率的设计来实现。我国政府在税收立法时，十分重视税收的调节作用，一些税种的设置，首先考虑的是它的调节职能，其次才是收入职能。比如，消费税开征的本意是抑制超前消费和高消费，并通过抑制消费来抑制生产，税种设置“寓禁于征”的用意十分明显。土地增值税的税种设置目的是抑制房地产开发过热，抑制炒买炒卖房地产牟取暴利行为。固定资产投资方向调节税的税种设置目的，是限制固定资产投资规模，引导投资方向。
税种设置、税率设计的目的，最终要通过征收管理来实现。税收征管中的一系列问题，使一些税种的设置初衷大打折扣。现行消费税的征税对象主要是烟酒。由于大量的欠税和税收流失，该税种的调节作用无法发挥，与政策设计的初衷大相径庭。而且，从中央到地方，对烟酒税收的依赖程度越来越大，实际工作中采取了一些积极扶持政策，完全偏离了限制消费和生产的初衷。
税收调节乏力，还表现为经济的周期性波动中税收作用滞后于调控的需要。换句话说，某些税种的设置是为了限制某种倾向，但由于经济形势的变化，经济生活中出现的是截然相反的倾向，使得税收调控无的放矢。比如，在当前投资和消费拉动作用不明显、市场低迷、物价走低、需要鼓励投资和消费的情况下，税收却在限制投资和消费。在房地产市场不景气、急需启动住房消费的形势下，税收还在“抑制房地产开发过热”。
（三）财务核算虚假，税收监督不到位
1．偷税逃税普遍化、社会化，税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。据调查，我国的税收差额大体在30％－40％。当前的突出问题是，一些不法分子大肆盗窃、伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票，违法数额巨大，触目惊心。在少数地区，税收违法已经成为地方政府组织和引导下的统一行动。
2．财务核算成果人为控制，经营指标虚假。受各种利益因素影响，许多企业建有两套或三套账目，在上报经营成果或计算税金时，往往使用虚假账目，形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单位，在财务核算上也掺杂许多虚假成分，看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题。虚假的财务核算不仅导致税收流失，还造成国民经济统计指标的失真。
3．某些企业腐败严重，侵蚀税基。企业负责人的腐败和政府官员的腐败一样，屡禁不止，局部地区愈演愈烈，已经成为社会毒瘤和顽症。尽管企业腐败的表现形式多种多样，反映在财务上，毫无例外都是化公为私，侵吞国家资财，侵蚀税基。
税收某些职能的弱化，并不是一个孤立的社会现象，而是涉及到一些体制的弊端，有着复杂的原因。
（一）思想原因——国民纳税意识淡薄
几千年的旧税收制度，是剥削阶级榨取人民血汗的工具，在人们传统的思想上对税收有一种抵制心理。新中国成立后，这种思想意识并没有随着国家和税收性质的改变而消除。我国没有经历资本主义商品经济的发展阶段，社会生产力水平比较低，税收意识的发育先天不足。改革开放以来形成的个体经营工商业户阶层，法盲、文盲比重较大，整体素质较低。纳税人税收意识和法制观念淡薄，是导致税收大量流失的直接原因。
（二）社会原因——整个社会的执法状况欠佳
为适应市场经济发展的需要，我国相继出台了大量法律法规，长期以来“无法可依”的状况逐步得到改善。但是，有法不依、执法不严、违法不究的问题一直严重困扰各级政府和执法部门。在这样一个社会大环境下，税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着严格执法。
1．税收保全和强制执行难。专业银行向商业银行转轨后，出于自身利益的考虑，往往以多种具体操作上的理由拒绝暂停支付和扣缴税款。金融部门为防范风险，实行贷款抵押，企业资产大部分甚至全部抵押给银行，税务机关扣押、查封企业财产，有时没有标的物。
2．法人案件处理难。一般说来，对纳税人个人的税务违章案件比较容易处理，而对法人涉税案件的处理往往会遇到来自地方的行政干预和社会的压力。企业的税收问题被查实后，政府一般要予以庇护，税务机关一般也要作出让步。一些地方企业普遍困难，税务机关在案件处理上，不得不考虑社会稳定和税源延续问题，因而手下留情甚至不了了之。
3．涉税违法案件处罚难。税收执法专业性较强，司法立案需要重新取证，一些涉税违法案件查处迟缓，久拖不决，处罚不及时、定案不准确、执法不到位的问题比较突出。许多税案重刑轻判，轻刑免判，置严格执法的税务机关于尴尬境地。税收执法中的一系列问题，很大程度上抵消了税收法制的刚性和震慑力，客观上助长了一些企业和个人的投机意识和侥幸心理。
（三）法制原因——税收立法滞后于改革进程
1．大部分税种没有通过人大立法，而是以条例形式发布，法规层次低，而且具体条款频繁修改，缺乏应有的权威性、规范性和稳定性。一些正在执行的条款不能作为认定纳税人犯罪的依据，客观上存在税务机关和司法机关执法上的双重标准。
2．税收程序法律依据不足，现行《中华人民共和国税收征收管理法》，对税收程序的规定过于简单、原则，可操作性差。只重视对纳税人和税务机关的监督，忽视对相关部门的制约，尤其是对有关部门配合和支持税收工作的具体义务和不履行这些义务所应当承担的法律责任没有明确规定，造成实际工作中税务机关孤军奋战，孤掌难鸣。
3．没有建立独立的税务司法体系，税务机关的职责和权力脱节。
（四）内部机制原因——税收征管机制落后
1．机构设置条块分割，重叠交叉，成本过高，效能低下。按企业级次和经济类型实行税收管辖，已不适应经济发展需要。一方面，各种经济成分的重新组合，各种所有制形式的频繁变动，各行业的相互交融，使得企业的经济性质、经营方式、隶属关系呈现明显的多极性和不稳定性。反映到税收征管上，最突出的问题就是征管范围无法划清。另一方面，随着企业主管部门的合并、撤销、精简、改变职能，原有的行业格局、所有制格局重新排列，直属机构失去存在必要，城市税务直属分局和区局并存，给税收成本的控制、机构精简、管理效能的提高带来一定负效应，也给纳税人办理税收事宜带来诸多不便；征收分局与稽查分局在任务承担与职能行使上相脱离；交叉管理，税负不公，争抢税源，漏征漏管严重。
2．征管查各环节职责不清，力量配备不当，片面强调集中征收和重点稽查，纳税管理薄弱。
（五）行政原因——税收计划与经济税源相脱节
传统的税收计划指标的确定，使用的是基数法，这一方法比较简便，在收入任务相对宽松时容易被接受和执行。由于各地经济发展水平和经济结构不同，基数法的缺陷日益明显。最近几年，国家税务总局开始试用系数法，即参照经济增长速度和税收与经济的相关关系，核定当年税收任务。随着收入任务的一再加码，基数法和系数法实际上被“追加法”取代，税收计划的确定越来越脱离经济税源实际，超越了税源的承受能力。此时的税收计划管理已形同虚设。
强化税收职能，必须优化税收管理。优化税收管理，必须遵循经济规律，建立法制化的管理机制。
（一）更新税收观念，树立市场经济税收思想
与市场经济条件下的治税思想相对照，传统的税收管理观念迫切需要更新。
1．以支定收观念。经济和税收的关系是源和水、本和未的关系，在税制稳定的情况下，正常的税收增长应该也必须以经济增长为前提。一定时期内，税收的增长幅度可以高于经济的增长幅度，但二者必须保持稳定的相关关系。因此，必须树立以收定支的观念，走从经济到税收的良性发展之路。
2．政府管税观念。从某种意义上说，政府管税不失为强化税收管理的有效途径。问题是，一些时候，政府介人税收具体事务，并不完全依据税法办事，而是掺杂政府意志，充任的往往是调节人的角色。而且，政府直接干预税务机关权限内的税收事宜，助长了纳税人“有事找政府”的投机心理和税务机关对政府的依赖心理。更重要的是，在征纳主体间介入一个调节人，使正常的执法程序发生扭曲，客观上降低了执法者的威信，影响了执法者的形象和执法质量。因此，有必要重新审视政府管税，变政府调节和干预具体事务为政府宏观管理和监督税收执法，让执法主体“复位”。
3．局部调控观念。税收作为重要的经济杠杆，对宏观经济和微观经济具有调节作用。理想化的税收调节应当以全国范围执法的一致性为前提，各自为政的调节只能削弱税收的职能。一些地方政府片面理解税收的调控作用，希望通过税收政策的“具体化”，促进当地经济的发展。这种局部调控观念对依法治税的负面影响极大。
（二）规范政府行为，推进依法治税
政府行为和人情干扰，是阻碍税收职能发挥的两大难题，解决的根本出路，在于坚定不移地推进依法治税。
1．加快税收立法步伐。尽快出台税收基本法，规定各级政府和有关部门在税收上“应当作为”和“不应当作为”条款，明确集体行政违法责任和个人行政违法责任，直接行政违法责任和间接行政违法责任，性质严重的要承担集体刑事违法责任和个人刑事违法责任，明确不同责任的不同追究方式和法定程序。进一步修订和完善现有税收法律法规，尽早通过人大立法，增强其刚性和权威性。
2．加快税收司法保卫体系建设，单独设立税务警察和税务法庭，使税收执法有坚强的后盾。要完善税收司法方面的程序法，使涉税刑事案件在司法程序上有法可依。
3．加快“费改税”步伐，规范政府收支行为。以规范化、法制化的收支形式和渠道取代不规范、随心所欲的收支形式和渠道，增强各级财政尤其是中央财政的宏观调控能力。
（三）建立科学的税收指标考核体系
从理论上说，一定时期的税收总量是一个定数。税收征管工作的目标，是尽可能接近和达到这个定数。税收计划的确定和考核，方式可以多种多样，最终总要依据这个定数。科学的税收指标考核体系应当注重方法和程序的选择，注重操作和执行的规范性。鉴于基数法、系数法的不足，有必要对税收指标核定方法进行改革和完善，用综合分析法取而代之。所谓综合分析法，是指在准确确定上年实收数的基础上，根据经济发展速度、税收弹性系数确定当年税收增量，综合考虑重点税源变化趋势和政策性增减收因素的影响，尽量使收入指标接近税源实际的一种方法。该方法的关键，是核准上年实收数和把握当年经济税源变化趋势。这里的“上年实收数”，是实际入库数剔除所有非正常因素增收（如虚收、空转、重大案件、非常规性重大措施、收缴跨年度欠税）。重点税源变化趋势的预测分析，必须建立在客观深入的税源调查的基础上，坚持实事求是。税收指标的确定，要自下而上提出建议计划，自上而下下达执行计划，做到积极可靠。税收指标要列为国家预算的重要指标，经全国人大确认，随预算下达，作为指导性计划执行，非特殊原因不得增减。确须在执行过程中调整，应由人大通过。
作者单位：河北省国家税务局 河北省石家庄市国家税务局
来源:税务研究1999.01
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