我国个人所得税改革的几点建议
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我国自1980年开征个人所得税以来,个人所得税收入逐年增长,它在调节个人收入、缓解社会分配不公、增加财政收入方面起到了一定的作用。但从整体情况看,个人所得税税款流失严重,其调节力度还远远不够。造成这种局面的原因是多方面的,概括起来主要是个人所得税制本身不完善以及个人所得税征管手段乏力所致。要充分发挥个人所得税的调节和收入作用,应在个人所得税制的完善及征管水平的提高方面下工夫。
一、 完善个人所得税制
(一)选择符合我国国情的个人所得税课税模式
我国现行的分类所得税制需要改进,这一点已成共识。但对应选择哪种模式却存在不同的观点。比较有代表性的意见主要有综合制模式、混合制模式和改进后的分类制模式3种。笔者认为,确定个人所得税的课税模式应在以下基础上进行:一是从理论上比较3种模式的优劣;二是从国内外的实践中借鉴经验;三是分析我国的具体国情。综合分析以上因素,我认为目前以采用混合型的结构模式为宜。
1.分类所得税制具有对不同性质的所得实行差别待遇的优点,但不能很好体现量能负担的原则;综合所得税制能较好地体现量能负担的原则,但对不同性质的所得不能实行差别待遇,且征税成本高,对个人申报和税务机关稽查水平要求高,必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件;分类综合所得税制能将分类制和综合制的优点兼收并蓄,既坚持量能负担的原则,又对纳税人不同性质的所得实行区别对待,是一种较为理想的个人所得税课税模式。
2.考察世界各国个人所得税制的演变过程,可以看出,分类制较早实行,以后在某些国家演进为综合制,更多的则发展为分类综合制。目前世界上实行单一的分类制或单一的综合制的国家为数不多,发达国家多采用综合制,发展中国家除扎伊尔、也门、约旦等少数国家采用分类制以外,大多数国家采用分类与综合相结合的混合制模式。
3.混合型的结构模式较符合我国目前的实际情况。美国是采用彻底综合型个人所得税制的代表国家,这与它拥有先进的现代化征管手段,对个人的主要收入能实行有效监控,并且拥有发达的信用、交通、通讯手段相适应。同美国以及西方发达国家相比,我国目前的征管手段还较落后,电子计算机在税收征管中的运用尚处于起步阶段,而且没有实行银行存款实名制,对纳税人的收入缺乏有效监控,因此选择综合所得税制不符合我国目前国情。有的学者认为,实行混合所得税制的征税成本、对征管水平的要求并不比实行综合所得税制低,主张选择综合制模式,那么,实行混合制模式在税收征管方面有何优势呢?在采用混合制模式的情况下,对于某些应税所得,如利息、股息、红利所得等,可以按比例税率征收,不必实行年度综合申报纳税。另外,对于工薪所得可采用预扣代缴的征收方式。除少数工薪收入特别高的纳税人外,大多数可只进行年末调整,而不必申报纳税,这样可大大减少申报纳税人数,日本的做法就证明了这一点。在日本4300多万纳税人中,申报纳税的只有1800多万人,只占应纳税人数的40%多;而美国尽管有88%的纳税人是实行预扣代缴的,每年纳税申报人数仍达1亿多人。可见,实行混合制能减少纳税申报人数,节省大量的人力、物力、财力,达到简化征管的目的。
(二)从严控制减免税,净化税基
除税法规定的减免税项目以外,其它所得一律要征税。配套条件成熟时,还应将居民银行存款利息纳入征税范围。
(三)改革现行的税率结构
对个人所得税应税项目中的劳动所得实行同等课税,避免对同性质所得实行税率上的税收歧视;顺应世界性税制改革的趋势,缩减累进税率的级次,并使个体工商户的生产经营所得、企事业单位承包承租人的承包、承租经营所得与工资、薪金所得税负持平。
(四)通过科学测算,健全个人所得税的费用扣除制度
个人所得税的必要扣除费用应该区分为两部分:一部分是为取得收入所必须支付的有关费用,如差旅费、维修费等,这部分费用可采取据实列支或在限额内列支的办法进行扣除;另一部分是维持劳动力简单再生产的“生计费”,这部分费用应根据纳税人赡养人口的多寡、婚姻状况、健康状况、年龄大小等进行扣除。
二、采取有效措施,力促隐形收入公开化
个人收入隐形化是困扰个人所得税征管的一大难题,能否实现隐形收入显形化是个人所得税能否有效发挥作用的关键。西方国家的实践普遍证明,实行储蓄存款实名制是切实可行的最有效的收入来源控管办法。储蓄存款实名制是指金融机构必须根据储户本人的真实姓名和有效证件办理储蓄业务,税务机关可以借助计算机联网掌握纳税人的收入来源和支出情况,为税收征管提供可靠的依据,从根本上解决由于多头开户、化名存款、收入来源不实等所造成的个人所得税严重流失的问题。此外,还应通过推行“金卡工程”等措施,逐步缩小现金支付的范围,使所有的收支状况尽可能地置于税银联网的监控下。
三、采用以源泉扣缴为主和纳税人自我申报制度相结台的征管方式
源泉扣缴制是指在取得收入的环节按一定标准进行扣缴,一般扣缴的税款应高于实际应该缴纳的税款,这样有利于督促纳税人年度终了后主动申报以获得退税。纳税申报制是指按规定需要进行申报的纳税人在年度终了后一定时期内将上一年度的各种所得进行申报,并将扣除项目、已预缴税款等一并列出,税务机关核实后计算应纳(应退)税款。预扣代缴方式在个人所得税的征管中具有很大的优越性,大多数国家为了实现对个人所得税的源泉控管,都将源泉扣缴作为个人所得税的主要征管方式,甚至在实行普遍申报纳税制度的美国,全部纳税人中也有88%的纳税人的税款是采用预扣代缴方式征收入库的。我国也将源泉扣缴作为主要征管方式,但效果一直不佳,应该尽快建立起代扣代缴义务人向个人支付所得时必须同时向税务机关申报的制度,使税务机关可以在扣缴义务人和纳税人之间进行有效的交叉稽核。此外,对扣缴义务人不按规定扣缴和申报缴纳税款以及不按规定报送有关信息资料的,要规定明确的法律责任和相应的惩处办法,以使源泉扣缴的征管方式发挥其应有的作用。
主要参考资料:
(1)刘 佐《关于中国税制改革发展趋势的思考》(国家税务总局税收科学研究所《研究报告》1997年7月)。
(2)易运和《根据我国具体国情选择适当的税制结构模式》(《中国税务报》1995年8月1日)。
(3)杨宜勇《公平与效率》(今日中国出版社出版)。
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