我国社会保障税的政策研究
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一、全球社会保障的基本情况
(一)全球性的社会保障制度改革的趋势。
1.世界各国社会保障存在的问题。
(2)社会保障支出的迅速增加,带来了高税收和通货膨胀,导致劳动力成本的上升和国际竞争力的下降,影响经济增长和经济复苏。
(3)削弱了市场对劳动力供求关系的调节作用,影响人们的劳动积极性和创造力。有的国家在职工人的收入与失业者领取的保险金差别不大,助长了一些人依赖社会保险、不愿工作的恶习。
(4)老龄化使目前多数国家现行养老保险、医疗保险的现收现付模式面临困难。目前,多数国家养老保险为单一层次的政府基本养老保险,实行现收现付模式,随着人口老龄化逼近,赡养率提高,年轻人要养更多的退休者,社会负担过重。
2.社会保障制度改革的趋势。
从80年代初起,各国针对本国社会保障制度中存在的问题,纷纷进行改革。
(1)作为社会保险核心的养老保险,由单一层次(或称单一支柱)的政府保障向多层次保障转变。许多国家在降低现收现付的政府养老金比重的同时,建立了完全积累的个人账户,与现收现付的政府强制性保险构成了多层次养老保险体系。1981年,智利对传统的现收现付制度进行改革,建立了完全积累的、由私营机构管理的养老保险体制,引起了世界的关注。
(2)严格社会保障标准,削减社会保障开支。近年来在社会保障开支不断增长的压力下,各国特别是发达国家积极削减社会保障开支。采取的措施主要有:控制失业救济金发放范围和降低标准;制止医疗费用的大幅度上涨;实行延长退休年龄,限制提前退休,减少养老金开支;严格控制残疾补助金;控制社会救济开支;减少福利补贴项目和降低补助标准。
(3)采取主动措施,促进就业。近年来,许多国家意识到如其被动地提供社会保障,不如主动地向劳动者提供就业机会,促进劳动者自我保障。许多国家根据劳动力市场的要求,通过职业培训来改进失业者的技能水平;有的国家有选择地减少雇主所分担的社会保障缴费率,同时,也向一些雇主提供补贴,用于创造新就业岗位;一些国家促进有部分工作能力的残疾人就业。
(二)几个典型国家社会保障制度的基本情况。
我们拟对美国、智利、新加坡、瑞典等典型国家的社会保障制度作一简要介绍,因为美国是当代最发达的自由市场经济国家,其社会保障制度及其基金管理制度具有一定的代表性;智利和新加坡以建立完全积累模式的个人账户而对各国均有影响;瑞典是福利国家的典型代表。
1.美国的社会保障制度。
美国的社会保障制度主要包括社会保险与社会福利两大项。社会保险内容主要为老年遗属探险、伤残保险、医疗保险、失业保险、铁路行业保险等项目。社会福利是为低收入者及其家庭举办的,项目繁多。 美国社会保障资金实行预算管理,由一般性税收收入安排支出的社会福利补助支出直接纳人政府经常性预算管理;曲征缴社会保障税而形成的社会保障基金由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理。
美国社会保险基金由财政部所属的社会保障信托基金委员会管理,其结余全部用于购买联邦政府发行的债券。
2.智利的养老保险制度。
智利现行的养老保险体制可以概括为:以实施完全积累的个人账户为主体,由民营机构运作,政府加强风险控制并提供最低养老金保障。同时,对改革前的老人保存了现收现付模式。改革前参加工作的人即“中人”可以本着自愿的原则继续留在旧制度。政府对加入新制度的“中人”发行认账债券,退休时可以兑现。
智利养老保险制度的优点是:养老金由民营机构运营后,服务水平和管理水平大大提高;养老金取得了较高的投资回报率;企业负担也得以减轻,等等。缺点主要表现在:完全积累的个人账户不能实行社会共济;现行养老保险制度受政治和经济危机的威胁,政府面临着很大的风险。据了解,智利政府已经开始对养老保险制度进行反思。
3.新加坡的中央公积金制度。
新加坡的社会保障制度也称中央公积金制度,建于1955年,是政府立法强制的个人储蓄、完全积累模式的社会保险制度。中央公积金由雇主和雇员共同缴纳;主要用于养老、医疗、住房、教育以及家庭遇到困难时的保障;中央公积金结余主要用于购买政府债券。中央公积金来源,除了雇主和雇员缴纳外,新加坡财政有盈余时,也给予一定的补助。
新加坡的中央公积金制度优点:一是鼓励个人或家庭节俭和勤奋工作;二是避免了代际转移负担,减轻了国家的压力;三是不仅解决了人们的养老、医疗等问题,还解决了人们的住房、教育等问题。缺点:一是中央公积金不能实行社会共济;二是缴费率较高,企业负担重,不利于市场竞争。
4.瑞典的社会保障制度。
瑞典的社会保障制度被称为“福利资本主义橱窗”,其社会保障制度大的项目主要有:基本年金保险、失业保险、医疗保险、医疗机构补贴、工伤保险、社会福利津贴、其他福利津贴。每一大项还有名目繁多伪小项。正如人们所形容的:妇女妊娠开始接受政府照顾,孩子出生在国家免费的任院,在国家免费的托儿所和学校读书,毕业后由国家安排就业,一旦失业,国家将安排其进行新的职业培训并发放失业津贴,一旦生病,免费医疗还得到病假津贴,晚年将住进国家的养老院。死后被安葬在国家的墓地中。这就是所谓的“从娘胎到坟墓”的福利国家制度。
瑞典社会保障制度资金来源于高税收,国家财政压力巨大;沉重的纳税负担也削弱了人们的劳动积极性,容易滋生懒汉行为;高福利还导致了人们对社会的依赖,淡化了人们自我保障意识。随着人口老龄化的推进,生之者愈少,食之者愈众,高福利难以为继,正在进行改革。
二、我国开征社会保障税势在必行
1.开征社会保障税,是政府转换职能改革、有效履行政府社会管理职责的需要。随着市场经济的发展和政府职能的转换,社会保障工作应由政府承担下来,为企业走向市场解除后顾之忧,为机构改革创造条件。
2.开征社会保障税,是广大劳动者生活安定、身体健康的需要,也是机构改革和企业改革的需要。目前,大量劳动者下岗、失业和行政事业单位人员分流已成事实。医疗费用居高不下,给个人、单位和国家都造成了沉重的负担。开征社会保障税,建立一个比较规范和稳定的社会保障资金来源渠道,可以有效地缓解社会矛盾,确保国家各项改革成功进行。
3.开征社会保障税,由税务部门负责征收,有利于加强社会保障基金的征收力度,提高征缴率,也有利于社会保障基金按时、足额发放,促进社会稳定。对征缴上来的社保基金实行预算管理,专款专用,有利于社保基金由企业发放向社会化发放转变,减少由企业发放养老金而导致的拖欠现象。
4.开征社会保障税,可以降低社会保障基金的筹集成本和适当减轻企业和个人负担。税务部门负责日常的征收管理工作,社保经办机构可以将主要精力放在基金的发放等社会性工作上,节约征收成本。同时,开征社会保障税后,随着覆盖面的扩大和征缴率的提高,征收成本的降低,有可能相应降低企业和个人的负担率。
5.开征社会保障税,可以使国家财政对社会保障资金实行全过程的管理和监督。国家财政作为社会保障资金责任的最终承担者,在资金的筹集和使用中,负有责无旁贷的责任。将社会保障资金纳入预算管理,实行收支两条线,便于国家财政更好地发挥管理和监督的职能。
三、我国开征社会保障税的目标和应遵循的基本原则
(一)开征社会保障税的目标。
根据我国国情和建立社会主义市场经济体制要求,开征社会保障税的长远目标应该是为所有劳动者(由城镇逐步到农村)筹集维持其养老、失业、医疗、工伤、生育等基本保障需要所需资金,为建立统
一、规范、高效率的社会保障制度提供相应的资金来源。但根据我国生产力发展水平和各方面的承受能力,开征社会保障税的近期目标应该是为除农村劳动者以外的劳动者提供基本的生活、医疗保障资金来源。
我国绝大部分农村地区生产力水平还很落后,农民收入水平不高,不具有负担社会保障税的能力。如果政府强行对农村地区开征社会保障税,很可能会出现好心办坏事的局面。但是我国有9亿农村人口,如何实行符合实际要求的政策,解决他们的基本生活和医疗问题,应成为政府工作的当务之急。让他们老有所养、病有所医,是社会必须解决的问题,否则就很难说我国已经建立了完备的社会保障制度。
改革开放二十多年来,我国少数农村地区经济发展已经有了相当的水平,有些地区已与城镇无什么区别,因此,对此类地区的劳动者,可以纳入社会保障税的征税范围。
(二)开征社会保障税应遵循的基本原则。
1.按照我国生产力发展水平和各方面的承受能力,社会保障水平应限定在保障劳动者的基本生活和医疗需要上,近期应限定在除农村劳动者以外的劳动者的基本生活和医疗保障上。
上社会保障税的税收负担应由单位和职工共同合理负担。无雇主者,全部由自己负担。
3.由于社会保障税具有
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