养老服务中公共财政的作用
摘要：随着我国人口老龄化形势越发严峻，养老问题已成为日益突出的问题。在“养儿防老”的中国传统孝文化影响下，特别是在中国少数民族或者乡村地区，社会养老和传统观念正在经历激烈碰撞。因此，公共财政在养老服务中发挥的作用，能够决定被中国传统文化影响深厚的中国老人养老的实际接受度。
关键词：公共财政；中国孝文化；养老服务
一、相关概念
第一，公共财政。所谓公共财政，指的是国家（或政府）为市场提供公共产品和服务的分配活动或经济行为，它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型。第二，公共财政分配。公共财政分配是指为执行国家的政治、经济、社会职能而进行的分配，在市场经济条件下是指为弥补市场失效，为市场提供公共产品和服务的需要而进行的分配。第三，孝道文化。中国最早的一部解释词义的著作《尔雅》下的定义是：“善事父母为孝。”汉代贾谊的《新书》界定为：“子爱利亲谓之孝。”东汉许慎在《说文解字》的解释：“善事父母者，从老省、从子，子承老也。”其实，孝道文化是中国五千年历史逐渐形成的，本文主要采纳其中蕴含的“养儿防老”“老有所养”等传统的家庭供养含义。
二、黔东南苗族侗族自治州概况
第一，基本情况。黔东南苗族侗族自治州位于贵州省东南部，全境东西宽220公里，南北长240公里，含17个县（市、区）。黔东南州素有“百节之乡”的别称，一年中有少数民族节日集会300多个，其中过苗年，姊妹节、吃新节等尤为盛大，苗族的木鼓舞和侗族的“大歌”更是以其绝美的服饰和绝佳的呈现享誉中外，给黔东南带来蓬勃的旅游热潮。第二，人口构成。2018年，黔东南州年末常住人口352.37万，比上年末增长0.5%。年末户籍人口475.99万，比上年末减少1.44万人，其中城镇人口137.41万，占总户籍人口比重为28.9%，比上年末提高2个百分点。全年全州人口出生率为14.05‰，死亡率为6.99‰，人口自然增长率为7.06‰（数据来源于《黔东南苗族侗族自治州2018年国民经济和社会发展统计公报》）。第三，社会保障。2018年末，黔东南苗族侗族自治州参加基本养老保险247.74万人，其中城镇职工32.36万人，城乡居民215.38万人。参加失业保险8.74万人，工伤保险参保23.06万人，基本医疗保险55.45万人，生育保险19.80万人，收缴基本医疗保险金10.12亿元；年末享受城镇最低生活保障4.23万人，享受农村最低生活保障50.38万人，全州社区服务中心130个；收养性社会福利单位13所，国家抚恤补助各类优抚对象26665人（数据来源于《黔东南苗族侗族自治州2018年国民经济和社会发展统计公报））。
三、黔东南州老龄化的现状及困境
（一）黔东南州老龄化现状一方面，相关数据显示，从2000年起，我国已经进入老龄化社会，预计到2025年我国超过60岁人口将达到3亿，占总人口的1/4（2017年中国人口老龄化现状分析）。按照联合国“一个地区或者一个国家，如果1/10的人口处于60岁以上，那么这个地区或国家就已经进入了老龄化社会”的判断标准。黔东南州处于60岁以上的人口已经达到14%以上，属于老龄化地区，也面临老龄化问题。另一方面，从现有数据看，黔东南苗族侗族自治州参加基本养老保险247.74万人，其中城镇职工32.36万人，城乡居民215.38万人。老龄化人口和老龄化压力主要集中在城乡居民，占87%以上。
（二）黔东南州老龄化困境1.黔东南苗族侗族自治州经济落后。根据贵州省统计局发布的1—11月全省经济增长指标，虽然贵州省GDP总值达到6632.86亿元，同比2017年增长15.71%，但贵州省9个地（市、州）中，7个州市的GDP总值均在1千亿元以下且黔东南州最低，同比增长速率只有1.1%。黔东南州受国家减税降费、金融调控政策收紧、政府投融资平台融资受限、土地出让项目减少等因素叠加影响，财政收入呈下降趋势，2018年全州一般公共预算收入完成66.38亿元，同比下降23.3%。2.黔东南苗族侗族自治州财政部门不够重视养老服务。从2018年黔东南州财政局重点工作列项中看，提及养老工作的只有“统筹上级转移支付以及州级可用财力，安排社会保障、就业及民政优抚等配套支出82203万元，用于基本养老以及农低保、城低保等补助，切实加强民生保障”这样统筹粗略的表述。从黔东南州财政2019年重点工作列项中看，第二大项“继续以脱贫攻坚为统领，着力保障和改善民生”提及的六个方面看，竟然未曾提及关于养老服务的任何计划。足以见得，在基础经济都还要费力发展的整体经济情况确实不容乐观的黔东南苗族侗族自治州，养老服务在整体发展考虑中，基本属于很边缘化的位置，公共财政顾及情况不容乐观（《黔东南州2018年全州和州本级预算执行情况与2019年全州和州本级预算草案的报告》）。3.黔东南苗族侗族自治州少数民族传统文化难以接受新型养老服务。黔东南州有33个民族，其中苗族占42.5%，侗族占29.5%，两者占总人口80%以上，民族传统思想浓厚，汉化程度较弱。黔东南多是山多路少的地貌、阴雨连绵的天气，加之少数民族众多的状况和经济落后的实际，不难得出黔东南州居民在现代观念的开放和进步上，同北上广深这样的现代化大都市相比差距是非常大的。重男轻女、养儿防老等传统儒家孝文化仍旧根深于城乡居民的思想中，所以对于现代化城市提出的养老服务只是停留在听说过和开玩笑或者讲气话的层面，并没有丝毫主动接纳和勇于体验的想法。
四、黔东南州老龄化的对策
虽然老龄化问题目前已经是一个研究较多的领域，公共财政对老龄化问题的作用也是研究中不可或缺的一个重要因素，但基于每个地域的实际情况不一样，黔东南苗族侗族自治州也是一个特殊于中国现代化城市的地域。所以笔者根据实际，浅析几个对策。第一，当地党委政府要高度重视老龄化问题。在中国，在法律规章制度前置的情况下，领导的重视是一个问题得以解决或者一个事物得以发展的关键性因素。只有当地党委政府意识到老龄化问题在黔东南州已经成为一个民生社保问题，并且只会越来越严峻时，才有可能加大公共财政分配时对养老服务的倾斜，才有可能从民生社保问题上一条龙地考虑养老服务的建设，从而有规划地将黔东南州养老问题作出计划性安排。从《黔东南州2018年全州和州本级预算执行情况与2019年全州和州本级预算草案的报告》来看，2018年对养老只是同农低保、城低保等补助粗略式提及，2019年更是在重点工作中涉及民生保障内未曾提及养老。可见，黔东南州虽然把养老保障也作为工作在开展，但重视程度和推进力度显然不够。从黔东南州迎督办公布的数据看，截至目前，黔东南州共建成并投入使用14个综合社会福利院、81所农村敬老院、531个农村幸福院、143个居家养老服务机构（居家养老服务中心22个、居家养老服务站121个）和8个社区日间照料中心。从数据看，黔东南州在养老服务上已经有所动作，但实际效果如何需要进一步考究。第二，确定养老金在公共财政中的科学占比。我国人口基数大，老龄化问题严峻，黔东南州虽然有少数民族传统文化关于养儿防老的孝文化的根深观念，但是养老服务是涉及社会基础设施、老年人医疗救助等各方面的事情，养老院只是其中的一项，不能因为地域文化观念不易接受养老院就偏激地认为养老服务可以边缘化。黔东南州经济落后，公共财政每年都紧张，要在以发展为主要计划且扶贫问题在当下如此重要的大背景下，如果没有一个刚性规则，是很难保障公共财政在养老金上有力投入的。而养老金没有保障性增长或分配的话，养老服务后续难以得以切实发展，老龄化带来的社会问题也会积累性爆发。如果能将养老服务的资金按固定比例编政府公共财政预算中，那么无论财政是盈是亏，养老服务的资金都有固定的保障，能够让黔东南州的养老服务免受边缘化影响。第三，养老服务市场应稳健逐步放开。养老服务市场化是一个不可逆转的趋势，市场购买等现代市场化尝试已经在发达地区得以实现并效果良好，非常值得学习和借鉴。但是基于黔东南州市一个少数民族传统孝文化根深蒂固的地区，养老院仍旧等同于福利院，在老龄化人群眼里是无家可归的人无奈的归属，并无太大的市场和需求。所以黔东南州目前的养老工作，主要还是在公共财政发放养老金及新建公共养老设施和制定养老政策方面，在养老机构的建设上仍旧属于达标性、迎检性工作。正是基于此现状，笔者认为，黔东南州在养老社会化上应该稳健逐步进行，不能一次性放开，瞬间式企业化。因为养老产业涉及面非常广，批地、建房、招商引资、管理监督等都饱含了寻租空间，如果以学习追赶发达城市先进经验为名，激进地把养老服务让渡给市场，会短时间内滋生很多腐败，且会把黔东南州的养老服务（下转67页）假大空化，最后受难的落脚点还是老龄化人群，反而会带来更加深层次的矛盾。黔东南州是一个民风淳朴，少数民族色彩浓厚的原生态秀美之地，传统的养儿防老观念仍旧深植于心。虽然目前子女健在的家庭，仍旧很少发生把老人送到养老院的事例，但是随着黔东南州老龄化发展和加重，随着旅游经济发展带来的现代化生活方式影响，这个民风淳朴的地方也终将面临和正视老龄化问题。本文认为，政府未雨绸缪，公共财政科学统筹分配，养老服务方式探索式前行，将是黔东南州养老服务工作发展之必然。
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作者：吴文敏单位：武汉大学
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